HOME PAGE                                     ARCHIVIO SENTENZE CORTE DI CASSAZIONE

Ordinanza 11360/2018
 

 

 

                 
Responsabilità civile - Amministrazione pubblica – Trasfusioni di sangue di emoderivati infetti - Contagio - Responsabilità del ministero della salute

In tema di patologie conseguenti ad infezioni con i virus HBV, HIV e HCV, contratti a causa di assunzione di emotrasfusioni o di emoderivati con sangue infetto, il Ministero della salute è responsabile per i danni, provocati dall'omesso comportamento attivo di vigilanza e controllo in ordine alla effettiva attuazione da parte delle strutture sanitarie addette al servizio, di quanto ad esse prescritto al fine di prevenire ed impedire la trasmissione di malattie mediante sangue infetto. (Nella specie, la S.C. ha confermato la sentenza di merito che, accertato il comportamento omissivo con riferimento a trasfusioni eseguite nel 1992, aveva affermato la responsabilità del Ministero per i danni provocati dal contagio dell'epatite B).

Corte di Cassazione, Sezione 6 civile, Ordinanza 10 maggio 2018, n. 11360   (CED Cassazione 2018)

Articolo 2043 c.c. annotato con la giurisprudenza

 

 

 

 

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con sentenza del 2/2/2016 la Corte d'Appello di Catanzaro, in accoglimento del gravame interposto dalla sig. (OMISSIS) e altri - in proprio e nella qualità di eredi del sig. (OMISSIS) (erede del sig. (OMISSIS)) in conseguente riforma della alla pronunzia Trib. Catanzaro 9/11/2011, ha - per quanto ancora d'interesse in questa sede - accolto la domanda proposta - in proprio e nella qualità - nei confronti del Ministero della salute di risarcimento dei danni rispettivamente subiti in conseguenza dell'infezione HBV e dell'epatopatia irreversibile contratta dal (OMISSIS) all'esito di emotrasfusioni effettuate in data (OMISSIS) presso la (OMISSIS), nonchè della successivamente intervenuta morte.

Avverso la suindicata decisione della corte di merito, il Ministero della salute propone ricorso per cassazione affidato ad unico motivo. Resistono con controricorso i sigg. (OMISSIS) e altri.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con unico motivo il ricorrente denunzia "violazione e falsa applicazione" degli articoli 112, 115 e 116 c.p.c., articolo 2043 c.c., in relazione all'articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3.

Si duole che la corte di merito abbia erroneamente accolto la domanda di controparte di risarcimento dei danni addebitandogli una responsabilità omissiva, laddove nel 1992 aveva "già trasmesso le opportune direttive circa il corretto uso del sangue destinato ad emotrasfusioni, con L. n. 107 del 1990 e con il Decreto Ministeriale 21 luglio 1990, prescrivendo l'obbligo di controllo di ogni unità di sangue dei donatori, prima di procedere alla somministrazione".

Lamenta non essersi dalla corte di merito considerato che le proprie competenze sono invero "limitate a sole attività di indirizzo e coordinamento", sicchè la responsabilità per la vicenda in esame avrebbe dovuto al più essere ascritta alla casa di cura "(OMISSIS)", ove venne in concreto effettuata l'emotrasfusione in argomento.

Il motivo è infondato.

Come anche le Sezioni Unite di questa Corte hanno avuto modo di affermare, il Ministero della salute è tenuto ad esercitare un'attività di controllo e di vigilanza in ordine (anche) alla pratica terapeutica della trasfusione del sangue e dell'uso degli emoderivati, e risponde ex articolo 2043 c.c., per omessa vigilanza, dei danni conseguenti ad epatite e ad infezione da HIV contratte da soggetti emotrasfusi (v. Cass., Sez. Un., 11/1/2008, n. 576; Cass., Sez. Un., 11/1/2008, n. 584. V. altresì, conformemente, Cass., 27/4/2011, n. 9404; Cass., 29/8/2011, n. 17685; Cass., 2371/2014, n. 1355).

Le Sezioni Unite hanno posto in rilievo che gli obblighi del Ministero di prevenzione, programmazione, vigilanza e controllo deriva da una pluralità di fonti normative.

Possono al riguardo in particolare indicarsi:

- la L. n. 296 del 1958, articolo 1 che attribuisce al Ministero il compito di provvedere alla tutela della salute pubblica, di sovrintendere ai servizi sanitari svolti dalle amministrazioni autonome dello Stato e dagli enti pubblici, provvedendo anche al relativo coordinamento, nonchè ad emanare, per la tutela della salute pubblica, istruzioni obbligatorie per tutte le amministrazioni pubbliche che provvedono a servizi sanitari;

- la L. n. 592 del 1967, articolo 1 che attribuisce al Ministero le direttive tecniche per l'organizzazione, il funzionamento ed il coordinamento dei servizi inerenti la raccolta, la preparazione, la conservazione, la distribuzione del sangue umano per uso trasfusionale, nonchè la preparazione dei suoi derivati, e per l'esercizio della relativa vigilanza;

- la L. n. 592 del 1967, articolo 20 che attribuisce al Ministero il compito di proporre l'emanazione di norme relative all'organizzazione, al funzionamento dei servizi trasfusionali, alla raccolta, alla conservazione e all'impiego dei derivati, alla determinazione dei requisiti e dei controlli cui debbono essere sottoposti;

- la L. n. 592 del 1967, articolo 21 che attribuisce al Ministero il compito di autorizzare l'importazione e l'esportazione di sangue umano e dei suoi derivati per uso terapeutico;

- la L. n. 592 del 1967, articolo 22 che attribuisce al Ministero il potere di autorizzare l'autorità sanitaria a disporre la chiusura del centro, del laboratorio o dell'officina autorizzati;

- il Decreto del Presidente della Repubblica n. 1256 del 1971(recante regolamento di attuazione della L. n. 592 del 1967), contenente norme concernenti i poteri di controllo e vigilanza in materia del Ministero, e contenente (articolo 44) l'obbligo di controllare se il donatore di sangue fosse affetto da epatite virale, vietando in tal caso la trasfusione (cfr. Cass., 20/4/2010, n. 9315);

- il Decreto Ministeriale Sanità 7 febbraio 1972, contenente norme regolanti 1 l'attività del Centro nazionale per la trasfusione del sangue, nonchè la previsione che il Ministero della sanità sia costantemente informato delle attività del Centro;

- il Decreto Ministeriale Sanità 15 settembre 1972, disciplinante l'importazione e l'esportazione del sangue e dei suoi derivati, contemplante l'autorizzazione ministeriale (almeno nel caso di provenienza da Paesi nei quali non vi sia una normativa idonea a garantire la sussistenza dei requisiti minimi di sicurezza) agli ospedali ed ai centri gestori per la produzione di emoderivati ed alle officine farmaceutiche che siano risultati idonei ad eseguire i controlli sui prodotti importati, previo accertamento dell'Istituto superiore di sanità;

- la L. n. 519 del 1973, attribuente all'Istituto superiore di sanità compiti attivi a tutela della salute pubblica;

- la L. 23 dicembre 1978, n. 833, che ha istituito il Servizio sanitario Nazionale conservando al Ministero della Sanità, oltre al ruolo primario nella programmazione del piano sanitario nazionale ed a compiti di indirizzo e coordinamento delle attività amministrative regionali delegate in materia sanitaria, importanti funzioni in materia di produzione, sperimentazione e commercio dei prodotti farmaceutici e degli emoderivati (articolo 6, lettera b, c), e confermando (articolo 4, n. 6) che la raccolta, il frazionamento e la distribuzione del sangue umano costituiscono materia di interesse nazionale;

- il Decreto Legge n. 443 del 1987, che ha introdotto la c.d. farmacosorveglianza dei medicinali da parte del Ministero della Sanità, attribuendogli il potere di stabilire le modalità di esecuzione del monitoraggio sui farmaci a rischio e di emettere provvedimenti cautelari relativamente ai prodotti in commercio;

- la L. n. 107 del 1990, attribuente all'Istituto superiore di sanità il compito di provvedere alla prevenzione delle malattie trasmissibili, di ispezionare e controllare le aziende di produzione di emoderivati e le specialità farmaceutiche emoderivate, nonchè di vigilare sulla qualità dei plasma derivati prodotti in centri individuati ed autorizzati dal ministero (articolo 10); e attribuisce al Ministero della sanità il potere di autorizzare l'importazione di emoderivati pronti per l'impiego;

- la L. n. 178 del 1991, disciplinante (anche) le modalità di rilascio e revoca dell'autorizzazione ministeriale alla produzione, importazione e immissione in commercio delle specialità medicinali, con incisivi poteri ispettivi e di vigilanza del Ministero;

- il Decreto Ministeriale Sanità 12 giugno 1991, disciplinante l'autorizzazione ministeriale all'importazione di sangue e plasma derivati;

- il Decreto Legislativo n. 502 del 1992, che ha riordinato la normativa in materia sanitaria, ampliando le competenze delle Regioni e conservato al Ministero della sanità poteri di ingerenza e sostitutivi;

- il Decreto Legislativo n. 266 del 1993, che ha conservato al Ministero compiti e poteri di vigilanza in materia di sanità pubblica;

- il Decreto Legislativo n. 267 del 1993, che ha attribuito poteri di controllo e di vigilanza all'Istituto superiore di sanità a tutela della salute pubblica;

- il Decreto Legislativo n. 44 del 1997, che ha attribuito al Ministero della sanità poteri in tema di farmacosorveglianza;

il Decreto Legislativo n. 449 del 1997, articolo 32, comma 11, attribuente al Ministero la vigilanza sull'attuazione del Piano sanitario nazionale;

- il Decreto Legislativo n. 112 del 1998, che nel conferire alle Regioni la generalità delle attribuzioni in materia di salute umana, ha lasciato invariato il riaperto di competenza in materia di sangue umano e suoi componenti.

Orbene, già in base alle fonti sopra richiamate emerge un quadro alla stregua del quale risultano attribuiti al Ministero attivi poteri di vigilanza nella preparazione ed utilizzazione di emoderivati e di controllo in ordine alla relativa sicurezza.

Anche prima dell'entrata in vigore della L. 4 maggio 1990, n. 107, contenente la disciplina per le attività trasfusionali e la produzione di emoderivati, sulla base della legislazione vigente in materia il Ministero della sanità era dunque tenuto ad attività di controllo, direttive e vigilanza in materia di sangue umano. E l'omissione delle attività funzionali alla realizzazione dello scopo per il quale l'ordinamento gli attribuisce il potere (nel caso concernente la tutela della salute pubblica) espone il Ministero a responsabilità extracontrattuale allorquando, come nella specie, dalla violazione del vincolo interno, costituito dal dovere di vigilanza nell'interesse pubblico (il quale è strumentale ed accessorio a quel potere), derivi la violazione di interessi giuridicamente rilevanti dei cittadini-utenti (cfr. Cass., Sez. Un., 11/1/2008, n. 576).

Il dovere del Ministero della Salute di vigilare attentamente sulla preparazione ed utilizzazione del sangue e degli emoderivati postula l'osservanza di un comportamento informato a diligenza particolarmente qualificata, specificamente in relazione all'impiego delle misure necessarie per verificarne la sicurezza, essendo tenuto ad evitare o ridurre i rischi a tali attività connessi (cfr. Cass., Sez. Un., 11/1/2008, n.581).

Emerge evidente, a tale stregua, il comportamento omissivo e comunque non diligente del Ministero nei controlli e nell'assolvimento dei compiti affidatigli (ivi compresi quelli relativi all'attuazione del Piano sangue, previsto dalla L. n. 592 del 1967 e realizzato solo nel 1994).

La colpa della P.A. rimane d'altro canto al riguardo integrata anche in ragione della violazione dei dovuti comportamenti di vigilanza e controllo imposti dalle fonti normative più sopra richiamate, costituenti limiti esterni alla sua attività discrezionale ed integranti la norma primaria del neminem laedere di cui all'articolo 2043 c.c. (cfr. Cass., 27/4/2011, n. 9404), in base alle quali essa è tenuta ad un comportamento attivo di vigilanza, sicurezza ed attivo controllo in ordine all'effettiva attuazione da parte delle strutture sanitarie addette al servizio di emotrasfusione di quanto ad esse prescritto al fine di prevenire ed impedire la trasmissione di malattie mediante il sangue infetto (cfr. Cass., 28/9/2009, n. 20765; Cass., 23/5/2011, n. 11301), non potendo invero considerarsi esaustiva delle incombenze alla medesima in materia attribuite la quand'anche assolta mera attività di normazione (emanazione di decreti, circolari, ecc.).

Comportamenti cui la P.A. è d'altro canto tenuta già in base all'obbligo di buona fede o correttezza, generale principio di solidarietà sociale - che trova applicazione anche in tema di responsabilità extracontrattuale - in base al quale il soggetto è tenuto a mantenere nei rapporti della vita di relazione un comportamento leale, specificantesi in obblighi di informazione e di avviso nonchè volto alla salvaguardia dell'utilità altrui - nei limiti dell'apprezzabile sacrificio -, dalla cui violazione conseguono profili di responsabilità in ordine ai falsi affidamenti anche solo colposamente ingenerati nei terzi (cfr. Cass., 20/2/2006, n. 3651; Cass., 27/10/2006, n. 23273; Cass., 15/2/2007, n. 3462;Cass., 13/4/2007, n. 8826; Cass., 24/7/2007, n. 16315;Cass., 30/10/2007, n. 22860; Cass., Sez. Un., 25/11/2008, n. 28056; Cass., 27/4/2011, n. 9404; Cass., 23/1/2014, n. 1355).

Ne consegue che in caso come nella specie di concretizzazione del rischio che la regola violata tende a prevenire non può prescindersi dalla considerazione del comportamento dovuto e della condotta nel singolo caso in concreto mantenuta, e il nesso di causalità che i danni conseguenti a quest'ultima astringe rimane invero presuntivamente provato (cfr. Cass., Sez. Un., 11/1/2008, n. 584; Cass., Sez. Un., 11/1/2008, n. 582. Conformemente,Cass., 27/4/2011, n. 9404; Cass., 29/8/2011, n. 17685;Cass., 23/1/2014, n. 1355).

Orbene, accertata - in base alla C.T.U. espletata in grado d'appello - la sussistenza del "nesso di causalità tra le trasfusioni e l'infezione HBV" e la derivazione dell'epatopatia evolutiva dalle emotrasfusioni effettuate in data (OMISSIS) presso la (OMISSIS)Villa Serena(OMISSIS), dei suindicati principi la corte di merito ha nell'impugnata sentenza fatto invero piena e corretta applicazione.

In particolare là dove ha affermato che "nella specie l'istante ha ricevuto trasfusioni di sangue umano nel 1992. Con riferimento all'epoca in cui hanno avuto luogo le emotrasfusioni, ritiene questa Corte che debba affermarsi la violazione degli obblighi di controllo e profilassi specificamente gravanti sul Ministero in base al quadro normativo all'epoca vigente. Ne consegue che il comportamento omissivo o comunque non diligente del ministero nei controlli e nell'assolvimento dei compiti affidatigli, anche con riguardo all'attuazione del "Piano sangue", previsto già dalla L. n. 592 del 1967 e realizzato solo nel 1994, determina la responsabilità dell'appellante (rectius, appellato) per l'infezione da HCV subita dall'appellata (rectius, congiunto degli appellanti). E ciò perchè il rischio del contagio avrebbe potuto essere seriamente scongiurato mediante opportuni sistemi di prevenzione, una volta non disposto il ritiro delle sacche e dei farmaci non trattati. Misura precauzionale quest'ultima che è stata concretamente attuata soltanto nel 1992. Infatti, se le sacche di sangue fossero state adeguatamente controllate, secondo i criteri consoni alla miglior scienza ed esperienza dell'epoca, l'istante non avrebbe contratto l'infezione da HBV o quantomeno il rischio relativo sarebbe stato ridotto in modo causalmente significativo".

All'infondatezza del motivo consegue il rigetto del ricorso.

Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in complessivi Euro 10.400,00, di cui Euro 10.200,00 per onorari, oltre a spese generali ed accessori come per legge.

Dispone che in caso di diffusione del presente provvedimento siano omesse le generalità e gli altri dati identificativi a norma del Decreto Legislativo n. 196 del 2003, articolo 52.