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Ordinanza 18584/2020

 

 

Responsabilità ex art. 2043 cc - Occupazione usurpativa di terreni

L'occupazione usurpativa di terreni, che integra un illecito a carattere permanente e non annulla la connotazione urbanistica dei suoli ablati, obbliga l'amministrazione al risarcimento del danno, che deve essere determinato in considerazione del criterio dell'edificabilità legale dei suoli, e quantificato in base all'integrale valore di mercato del terreno, senza che sia consentito alcun ricorso, integrativo o sostitutivo, all'edificabilità di fatto. (Nella specie, in applicazione del principio, la S.C. ha cassato con rinvio la decisione della corte di merito, la quale aveva commisurato il danno alla conformazione e destinazione di fatto dei terreni illecitamente occupati in quanto l'amministrazione aveva provveduto ad asfaltare una strada già precedentemente realizzata dai privati proprietari).

Corte di Cassazione Civile, Sezione 1, Ordinanza 7 settembre 2020,  n. 18584   (CED Cassazione)

Articolo 2043 c.c. annotato con la giurisprudenza

 

 

 

 

FATTI DI CAUSA

1. Con la sentenza in epigrafe indicata, la Corte di appello di Catanzaro, in accoglimento dell'impugnazione proposta dal Comune di Pianopoli ed in riforma della sentenza del Tribunale di Lamezia Terme, rideterminava in peius la quantificazione del danno risentito da MA. Gi., MA. To., VE. Er., VE. Gi., VE. Ma., VE. To., VE. Fi., Ve. Ro., Ve. An., VE. Cl. Lu., VE. Al., VE. Fr. Fa. e VE. Ti. per la subita occupazione usurpativa — all'esito della quale il Comune di Pianopoli realizzava vie pubbliche, asfaltando il tracciato preesistente e dotandolo di illuminazione pubblica — dei terreni in loro comproprietà sui quali il dante causa aveva realizzato una strada privata a servizio delle abitazioni ivi erette a seguito di lottizzazione.

2. In adesione alle conclusioni formulate dalla consulenza tecnica dell'Amministrazione comunale, la Corte di merito riteneva che la destinazione a strada impressa all'area di lite secondo gli strumenti urbanistici generali comunali avrebbe inciso sulla stima ai fini della determinazione del danno da occupazione usurpativa e tanto perché l'amministrazione occupante si era limitata ad asfaltare una strada preesistente già realizzata dai privati senza che pertanto avesse invece rilievo la natura edificatoria delle aree limitrofe in quanto zone di completamento edilizio (zone B2).

3. MA. Gi., MA. To., VE. Er., VE. Gi., VE. Ma., VE. To., VE. Fi., Ve. Ro., Ve. An., VE. Cl. Lu., VE. Al., VE. Fr. Fa., VE. Ti. ricorrono per la cassazione dell'indicata sentenza con unico motivo cui resiste :on controricorso, illustrato da memoria, il Comune di Pianopoli.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo i ricorrenti denunciano l'omesso esame di ratti decisivi per il giudizio e dell'attività svolta dai consulenti nominati in primo e secondo grado per non aver considerato la natura edificatoria dei terreni oggetto di causa, mai contestata dall'amministrazione comunale.

Come ritenuto dal primo giudice la destinazione a viabilità dei terreni oggetto di occupazione usurpativa da parte del Comune integrava un vincolo espropriativo, ragione per la quale la valutazione dell'area stessa doveva essere compiuta con apprezzamento analogo a quello previsto dall'art. 5 bis della legge n. 359 del 1992, di conversione del d.l. n. 333 del 1992, per le ipotesi di espropriazione formale e sostanziale e quindi "con riferimento alla disciplina urbanistica vigente al tempo del compiuto illecito ed in base al criterio dell'edificabilità o meno dei suoli" (p. 12 ricorso) avvero con il criterio della prevalenza o dell'autosufficienza dell' "edificabilità legale", emergente dagli strumenti urbanistici menzionati in tutti gli atti di causa e vigenti all'epoca della vicenda ablativa (PF in vigore da, 1971; PRG adottato nel 1988 ed approvato nel febbraio 1990; delibera CC n. 20 del 25 settembre 1991 avente ad oggetto la classificazione strade comunali e loro denominazione con cui il Comune deliberava di destinare a demanio comunale le strade in oggetto; variante al PRG adottata da CC n. 15 del 19 aprile 2006 ed approvata con decreto della Regione Calabria il 13 giugno 2007).

L'area interessata era stata definita quale strada pubblica e quella circostante come Zona b1 - area urbana di completamento di nuclei abitativi esistenti e la realizzazione di interventi di edilizia diretta con indice di fabbricabilità IF di 1.50 mc/mq - con esclusione di un tertium genus, ferma a distinzione tra aree edificabili ed agricole.

La cd. edificabilità di fatto, riferita alle peculiari circostanze del caso, rileva sulla indennità esclusivamente in via suppletiva e quindi carenza di strumenti urbanistici o in via complementare per fissare in concreto il valore di mercato dell'aerea espropriata.

La Corte di merito in modo erroneo aveva disatteso le risultanze degli strumenti urbanistici, e quindi della edificabilità legale all'epoca dell'irreversibile trasformazione dei fondi in parola, per fare prevalere la peculiare conformazione dell'area, secondo la quale il risarcimento era stato commisurato non alla perdita di un suolo edificatorio, ma al pregiudizio sofferto per la perdita della strada originariamente privata - secondo destinazione impressa al terreno dai proprietari e conformazione fattuale - e la sua trasformazione in strada comunale.

I giudici di appello avevano immotivatamente aderito alle conclusioni del c.t.p. dell'amministrazione comunale disattendendo gli esiti delle cc.tt.uu. espletate in giudizio ed avevano omesso di valutare la delibera del CC di Pianopoli 29 marzo 2007, in cui ai fini dell'applicabilità dell'Ici si faceva riferimento alla edificabilità dei suoli, la tabella allegata in cui si attribuiva alle aree un valore di euro 65,00 per unità di superficie e ancora uno scritto indirizzato ai concittadini dal Sindaco in cui egli riconosceva ai terreni di zona B un valore di mercato di euro 400 al mq.

2. Il motivo è fondata nei termini di seguito precisati.

Residua alla cognizione di questa Corte di cassazione, nel maturato giudicato sulla natura usurpativa dell'occupazione da parte del Comune di Pianopoli delle particelle sulle quali il dante causa dei ricorrenti aveva realizzato strade private di ingresso alle rispettive e confinanti proprietà, il tema della quantificazione del risarcimento del danno spettante ai privati in esito alla condotta della p.A. che, per l'appunto, in via usurpativa e quindi prescindendo dall'adozione di un decreto di esproprio o inosservante dei termini di adozione della dichiarazione di pubblica utilità dì un'opera, trasformi una strada privata in una strada pubblica.

Secondo affermazioni di principio della giurisprudenza di legittimità, l'occupazione usurpativa come quella appropriativa integra un illecito a carattere permanente, che, inidoneo a comportare l'acquisizione autoritativa alla mano pubblica del bene occupato (Cass. 24/05/2018 n. 12961), dà luogo al risarcimento del danno che dev'essere commisurato all'integrale valore di mercato del suolo, sulla base delle obiettive ed intrinseche caratteristiche ed attitudini dell'area, in relazione alle utilizzazioni autorizzate dagli strumenti di pianificazione del territorio.

All'indicato fine deve, pertanto, tenersi conto dell'unico criterio discretivo dell'edificabilità legale, posto dall'art. 5 bis, comma 3, della I. n. 359 del 1992 e poi recepito negli artt. 32 e 37 del d.P.R. n. 327 del 2001, senza che sia consentito alcun ricorso, integrativo o sostitutivo, all'edificabilità di fatto, ferme le possibilità di edificazione intermedie assentire dalla normativa vigente, sia pure con il conseguimento delle opportune autorizzazioni amministrative (Cass. n. 23639 del 21/11/2016).

Nell'occupazione usurpativa, la carenza del potere espropriativo non annulla infatti la connotazione dei suoli ablati data dallo strumento urbanistico generale né consente alcun ricorso integrativo n sostitutivo alla edificabilità di fatto, autorizzando, invece ai fini della valutazione di merito del valore venale dell'area ablata, la mediazione dei valori edificatori di un'area attigua con l'indice Fondiario dell'area edificabile (Cass. 19/03/2013 n. 6802).

3. La Corte territoriale ha mancato di fare applicazione degli indicati principi con il commisurare il danno risentito dai ricorrenti, appellati in quel grado, alla conformazione e destinazione "di fatto" dei terreni illecitamente occupati dall'amministrazione comunale, in quanto dai primi riservati a strada di accesso alle loro proprietà, nel rilievo che il Comune non aveva sottratto "ai privati un suolo edificatorio per destinarlo a strada, ma si -era- limitato ad asfaltare una strada preesistente, secondo il tracciato già impresso dai privati" (p.11).

4. La sentenza impugnata va pertanto cassata, nel rilievo che ai fini della quantificazione del risarcimento del danno prodotto dalla condotta usurpativa dell'Amministrazione, la centralità assolta dal criterio della edificabilità legale e quindi delle previsioni contenute negli strumenti urbanistici circa la qualificazione dei suoli illecitamente occupati quale parametro determinativo fa sì che dalla natura espropriativa o conformativa dei vincoli provenienti dai primi deriva la risarcibilità o meno del pregiudizio là dove venga indagata a loro natura lenticolare o generale ed astratta.

4.1. Nella menzionata premessa, l'indicazione delle opere di viabilità nel piano regolatore generale non concreta un vincolo preordinato all'esproprio a meno che tale destinazione non sia assimilabile all'indicazione delle reti stradali all'interno e a servizio delle singole zone di regola rimesse allo strumento di attuazione, e come tale, riconducibile a vincoli imposti a titolo particolare, di carattere espropriativo, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione lenticolare di un'opera pubblica, incidente su specifici beni (Cass. 25/09/2007 n. 19924; Cass. 28/09/2016 n. 19204; Cass. 12/05/2017 n. 11913).

4.2. D'altra parte l'inclusione dell'area nelle zone di completamento del programma di fabbricazione del Comune non ne esclude la destinazione edificatoria, in guanto non ha carattere conformativo - al contrario della programmazione generale delle direttrici del territorio comunale destinate a viabilità - ma espropriativo (vd. Cass. 28/05/2012 n. 8435).

5. In accoglimento del motivo di ricorso nei termini precisati, la sentenza impugnata va cassata con rinvio alla Corte di appello di Catanzaro, altra sezione, che si atterrà agli indicati principi provvedendo, altresì, alla regolazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso nei sensi di cui in parte motiva, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di appello di Catanzaro, altra sezione, anche per le spese del giudizio di legittimità. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima Sezione civile del 9 luglio 2020.